Дисквалификация должностных лиц организаций как санкция за нарушения законодательства

Никто не может быть ограничен в правоспособности и дееспособности иначе как в случаях и порядке, установленных законом.

Одним из случаев "поражения в правах" физического лица, то есть ограничения его правоспособности в части реализации права на осуществление предпринимательской деятельности, является дисквалификация. Дисквалификация представляет собой ограничение права на труд и права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности.

КоАП РФ предусмотрел принципиально новый вид административного взыскания за нарушение трудового законодательства - дисквалификацию, под которой понимается лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством.

Эта мера взыскания способна эффективно влиять на укрепление законности в соответствующей сфере отношений, поскольку по своему юридическому содержанию выступает реальным средством прекращения нарушителем доступа к управленческой деятельности, лишая тем самым его возможности совершать правонарушения, и в то же время служит наглядным примером общей превенции. Следует признать вполне оправданным применение дисквалификации в качестве санкции за повторное нарушение законодательства о труде (ч. 2 ст. 5.27 КоАП).

Дисквалификация относится к числу длящихся административных наказаний и устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Правом назначать данный вид административного наказания обладают исключительно судьи.

Судебным решением может быть установлен запрет на осуществление:

1) организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций в органе юридического лица;

2) полномочий члена совета директоров;

3) предпринимательской деятельности по управлению юридическим лицом.

Запрещение занимать определенные руководящие должности ограничивает осуществление предпринимательской деятельности. Это означает, что дисквалифицированное лицо не полностью лишается права заниматься предпринимательской деятельностью, а определенным ее видом. Устанавливаемый запрет распространяется на специальные виды деятельности, для занятия которыми необходимы профессиональные навыки, требующие квалификации и позволяющие принимать решения или совершать конкретные действия, специфика которых устанавливается законодательством. Это обусловлено тем, что лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно.

Область применения дисквалификации включает следующие составы административных правонарушений:

- нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное правонарушение (часть 2 статьи 5.27 КоАП РФ);

- фиктивное банкротство (часть 1 статьи 14.12 КоАП РФ);

- преднамеренное банкротство (часть 2 статьи 14.12 КоАП РФ);

- сокрытие имущества или имущественных обязательств, сведений об имуществе, о его размере, местонахождении либо иной информации об имуществе, а равно сокрытие, уничтожение, фальсификация бухгалтерских и иных учетных документов, если эти действия совершены при банкротстве или в предвидении банкротства (часть 1 статьи 14.13 КоАП РФ);

- неисполнение обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве) (часть 2 статьи 14.13 КоАП РФ);

- невыполнение правил, применяемых в период наблюдения, внешнего управления, конкурсного производства, заключения и исполнения мирового соглашения и иных процедур банкротства, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве) (часть 3 статьи 14.13 КоАП РФ);

- ненадлежащее управление юридическим лицом (статья 14.21 КоАП РФ);

- совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (статья 14.22 КоАП РФ);

- представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния (часть 4 статьи 14.25 КоАП РФ).

Федеральный закон от 09.05.2005 N 45-ФЗ, который вступил в силу по истечении 90 дней со дня официального опубликования (13.05.2005 г.) увеличил размеры штрафов и предусмотрел наказание в виде дисквалификации за административное правонарушение, определенное ст. 19.5 КоАП РФ, то есть за невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ); невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального антимонопольного органа (ч. 2 ст. 19.5 КоАП РФ) или органа регулирования естественных монополий (ч. 3 ст. 19.5 КоАП РФ).

При обнаружении данных о совершении административного правонарушения уполномоченным должностным лицом составляется протокол об административном правонарушении, который направляется судье в течение суток с момента составления протокола. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении судьей может быть вынесено постановление о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу.

Постановление о дисквалификации подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу. Копии постановления направляются дисквалифицированному лицу, которое немедленно приводит постановление в исполнение путем прекращения управления юридическим лицом, в соответствии с частью 1 статьи 32.11 КоАП РФ, а также лицу, уполномоченному прекратить договор (контракт) с дисквалифицированным субъектом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом.

Неисполнение указанными субъектами постановления о дисквалификации влечет для них негативные последствия. В частности, в соответствии с частью 1 статьи 14.23 КоАП РФ осуществление дисквалифицированным лицом в течение срока дисквалификации деятельности по управлению юридическим лицом влечет наложение административного штрафа в размере 50 минимальных размеров оплаты труда.

На основании имеющихся в регистрирующих (налоговых) органах сведений о дисквалификации должностных лиц организаций в Единый государственный реестр юридических лиц осуществляется внесение записи о том, что единоличный постоянно действующий исполнительный орган юридического лица дисквалифицирован. В выписке из государственного реестра будут содержаться не только сведения об указанном факте, но и о дате вынесения соответствующего постановления суда, сроке дисквалификации должностного лица.

Необходимо отметить, что запись о дисквалификации должностного лица будет вноситься не только в сведения ЕГРЮЛ, касающиеся юридического лица, в отношении которого были представлены заведомо ложные сведения, но и в сведения всех юридических лиц, в которых дисквалифицированное лицо осуществляет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.

Кроме того, при поступлении в регистрирующий (налоговый) орган документов для государственной регистрации в случае указания в них в качестве единоличного постоянно действующего исполнительного органа юридического лица дисквалифицированных лиц регистрирующий (налоговый) орган принимает решение об отказе в государственной регистрации.

Наличие в государственном реестре сведений о дисквалификации должностного лица способствует прозрачности экономических отношений, а также снижает риск участников гражданского оборота

Административное наказание в виде дисквалификации пока не получило широкого применения. Вместе с тем анализ судебной практики показывает, что на сегодняшний день наибольшее количество постановлений суда о дисквалификации должностных лиц выносится за нарушение законодательства о труде по основаниям части 2 статьи 5.27 КоАП РФ.

Кроме того, существует практика привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о государственной регистрации. Одними из первых на практике применили положения части 4 статьи 14.25 КоАП РФ регистрирующие органы г. Москвы и Ростовской области.

Так, регистрирующим органом г. Москвы возбуждено административное производство в порядке части 4 статьи 14.25 КоАП РФ в отношении гр-на Сафронова.

В течение 2005 года гр-н Сафронов, как должностное лицо различных юридических лиц, неоднократно привлекался регистрирующим органом г. Москвы к административной ответственности в порядке части 3 статьи 14.25 КоАП РФ за предоставление недостоверных сведений об адресе места нахождения юридического лица.

При судебном рассмотрении указанных дел об административных правонарушениях гр-ну Сафронову было внесено представление о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Для устранения указанных причин регистрирующим органом г. Москвы были проведены мероприятия последующего контроля: выезд по указанному в заявлении о государственной регистрации адресу места нахождения юридического лица и составление протокола осмотра (обследования). В начале августа 2005 г. мировым судьей г. Москвы рассмотрены материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 14.25 КоАП РФ, и вынесено постановление о дисквалификации гр. Сафронова на два года.

Между тем практика уже сегодня выявила противоречия в применении этого вида административного взыскания, прежде всего связанные с несовершенством порядка исполнения соответствующих актов судебных органов.

Приведем пример из практики надзора за соблюдением законодательства о труде прокуратуры Дзержинского района г. Перми. В течение полутора лет в одном из образовательных учреждений системы профессионального образования допускались нарушения трудовых прав, выразившиеся в незаконных увольнениях педагогов, причем некоторые (в частности, Ж.) восстанавливались по решению суда на работе неоднократно. По факту очередного незаконного увольнения Ж. в отношении директора колледжа Н. было возбуждено административное дело по ч. 2 ст. 5.27 КоАП. Мировой судья 30 июня 2004 г. вынес Постановление о дисквалификации Н., которое тот обжаловал. Вновь дело было рассмотрено только 30 августа 2004 г. в силу разных причин (в том числе в связи с уклонением Н. от явки в суд, который за это время успел в третий раз незаконно уволить Ж.).

Это обстоятельство иллюстрирует первую проблему: своевременности реального применения дисквалификации. Действующее законодательство пока не содержит действенных рычагов для ограждения потерпевших от противоправных действий руководителя в период обжалования дисквалифицированным лицом соответствующего решения. Учитывая, что этот период может затянуться при определенных действиях дисквалифицированного лица, законодатель должен предусмотреть в интересах потерпевшего и других работников четкий механизм защиты от продолжения нарушений их прав. Таким средством может быть, например, отстранение от должности до вступления в силу соответствующего акта. Пока такая возможность исключена (в ст. 76 ТК такого правила нет).

Вторая проблема заключается в несогласованности ТК РФ и КоАП РФ относительно способа исполнения дисквалификации. В соответствии со ст. 32.11 КоАП РФ исполнение постановления о дисквалификации производится путем прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом. Между тем ТК РФ аналогичной статьи не содержит. Хотя исходя из ст. 77 ТК РФ, которая после перечисления оснований прекращения трудового договора устанавливает, что он может быть прекращен и по другим основаниям, предусмотренным в том числе другими федеральными законами, можно допустить возможность применения для этих случаев непосредственно ст. 32.11 КоАП. Однако такой подход не удачный, по крайней мере, по двум причинам. Во-первых, ТК РФ признает законным увольнение только при наличии соответствующего основания, ст. 32.11 КоАП РФ, по сути, основания не называет, а регламентирует лишь порядок применения дисквалификации. Во-вторых, по смыслу ст. 77 ТК РФ прекращение трудового договора не ограничено временными рамками, в то время как дисквалификация в качестве административного взыскания применяется временно, действуя в течение лишь определенного срока. Поэтому, исходя только из КоАП РФ, трудовой договор может быть прекращен в связи с дисквалификацией лишь на определенный срок, а это противоречит уже ТК РФ.

Для решения вопроса о прекращении трудового договора с дисквалифицированным лицом необходимо использовать нормы ТК РФ. Сегодня в этой части есть пробел в правовом регулировании. Можно было бы попытаться использовать в этом случае п. 14 ст. 81 ТК РФ. Однако и этот вариант не вполне приемлем здесь как по вышеизложенным мотивам, так и потому, что применение соответствующих оснований ст. 81 ТК РФ зависит от воли работодателя. Более уместно относить прекращение трудового договора в связи с применением дисквалификации к обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (п. 10 ст. 77 ТК РФ).

Третья проблема связана с ответом на вопрос: а правомерно ли в принципе говорить о прекращении трудового договора с дисквалифицированным лицом, коль скоро дисквалификация назначается на определенный срок? Чтобы устранить коллизии в этой части, нужна четкая регламентация законодателем условий и порядка прекращения трудового договора с дисквалифицированным лицом, закрепление конкретного основания увольнения в ТК РФ.

Необходима полная ясность в вопросе о том, на какие должности и виды деятельности распространяется запрет, подпадают ли под него ситуации с замещением должностей заместителя руководителя, а также иных работников с руководящими функциями. Законодатель пока не дает однозначного ответа и на эти вопросы, не объясняя, что понимается под "руководящими должностями в исполнительном органе юридического лица". Поскольку в ст. 3.11 КоАП термин "руководящие должности" употребляется во множественном числе, можно предполагать, что речь идет не о единственной должности, которой является, например, должность "первого руководителя". Пока указанное понятие не раскрыто в законе, его можно трактовать по-разному. Если широко - тогда под запрет подпадают различные должности, осуществление обязанностей по которым связано с исполнительно-распорядительной деятельностью на различных уровнях властвования по вертикали и горизонтали (в том числе, например, с ответственностью за определенный участок, направление управленческой деятельности). Если узко - тогда запрет может быть адресован только тем лицам, которые замещают должности в органе, поименованном как исполнительный в учредительных документах (представляют этот орган).

Еще одна проблема - нечеткость определения момента, с которого исчисляется срок применения взыскания, порядка течения этого срока, учитывая и возможности его приостановления обжалованием. В приведенном выше случае нарушитель, считая, что годичный срок дисквалификации должен начинаться с 30 июня 2004 г., т.е. с момента вынесения постановления мировым судьей, пытается преодолеть негативные последствия дисквалификации путем обжалования, пребывания на больничном листе, использования отпуска и т.д. В интересах потерпевшего этот срок следует исчислять с начала реального исполнения наказания.

Весьма наглядно обозначенные проблемы нашли отражение в приказе, изданном работодателем в отношении Н.: "Отстранить от должности директора Пермского... колледжа Н. в соответствии с п. 4 ст. 83 ТК РФ. Основание: представление прокуратуры Д-го района г. Перми, решение Д-го суда от 30.06.04". Очевидно, что этот приказ не может быть признан законным, в нем смешиваются основания изменения и прекращения трудовых отношений. Ведь отстранение от работы находится в разделе, посвященном изменению трудового договора (гл. 12 ТК РФ), и соответствующего основания для отстранения от работы (в связи с дисквалификацией) ст. 76 ТК РФ не предусматривает. Прекращение трудового договора регламентировано гл. 13 ТК РФ, к которой относится ст. 83 ТК РФ, поэтому при ее применении нельзя говорить об отстранении от работы, что было сделано работодателем. Приказ нарушает и правила о прекращении трудовых отношений, искажая фактические обстоятельства дела. Учитывая, что приговор в отношении Н. не выносился, указанная резолюция работодателя дискредитирует Н., нарушает его права.

За нарушение законодательства о труде ТК РФ предусматривается возможность применять не только специфические виды наказаний, свойственные трудовому праву (предупреждение, выговор, увольнение с работы и иные дисциплинарные взыскания), но также привлекать виновных к административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности. Субъектом правонарушения являются в первую очередь руководители организации, руководители структурных подразделений и иные должностные лица, которые своими действиями могут реально нарушить нормы трудового права.